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以“管立法的法”开启抚州良法善治之途

——《抚州市立法条例》解读

来源:江西网络广播电视台 发布: 2017-03-31 11:35

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江西网络广播电视台3月31日抚州讯(记者 黄多亮 报道)2017年3月31日,抚州市人大常委会公告公布了《抚州市立法条例》,并明确其自当日起施行。这是该市获得地方立法权以来,出台的首部地方性法规,是“管立法的法”,将开启该市良法善治之途。

3月31日,抚州市人大法制委主任委员饶举元、市政府法制办陈振华主任接受江西网络广播电视台记者采访时,对《抚州市立法条例》(以下简称《立法条例》)进行了解读。

江西网络广播电视台:今天抚州市出台《立法条例》具有什么意义?

饶举元:抚州市人大及其常委会于2015年11月20日获得地方立法权后,将为抚州市改革发展提供更多的法治保障。

党的十八届四中全会指出,“法律是治国之重器,良法是善治之前提。”程序公正规范,是科学立法、民主立法的前提,是立法质量的保证。由市人大先行出台《立法条例》,作为“管立法的法”,明确抚州市地方性法规制定程序,非常有必要,对规范抚州市立法活动,提高立法质量,维护国家法制统一,具有重要的现实意义和长远意义。

江西网络广播电视台:能否介绍一下《立法条例》的出台过程?

饶举元:获得立法权后,抚州市人大及其常委会积极稳妥地推进立法工作。经市人大常委会2016年10月和12月两次会议审议,《立法条例》于今年1月13日由市四届人大二次会议表决通过,于3月21日由江西省第十二届人大常委会第三十二次会议批准,于3月31日由市人大常委会公告公布并正式生效施行。

《立法条例》是抚州市首部地方性法规,共九章62条,具体规定了市人大及其常委会的立法权限、立法程序等事项,将成为抚州市立法活动的基本准则。

江西网络广播电视台:抚州市地方立法权限有多大?

饶举元:除法律另有规定外,抚州市地方立法,主要是在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面,对上位法进行补充完善。但有关犯罪和刑罚的事项,限制公民人身自由的强制措施和处罚,吊销企业营业执照的处罚等法律保留事项,不是我们地方立法的权限范围。

抚州市人大及其常委会通过的地方性法规,还须报省人大常委会批准后才能生效。抚州市地方立法将以问题为导向,强调地方特色,体现民意集中民智,做到“立得住、行得通、真管用”。

江西网络广播电视台:抚州市地方性法规制定有哪些程序?

饶举元:抚州市地方性法规的制定程序,一般包括编制立法规划和年度立法计划,法规草案的起草,法规案的提出、审议和表决,法规的报批和公布等环节。

抚州市人大常委会审议法规案,一般实行“两审制”,要经过两次常委会会议审议后才交付表决。坚持市人大法制委统一审议,与市人大有关专工委审议审查相结合。法制委根据各方面意见统一审议后,提出法规草案修改稿和表决稿,由主任会议提请常委会全体会议表决,由常委会全体组成人员的过半数通过。

江西网络广播电视台:谁有权提出地方性法规案?法规草案由谁起草?

饶举元:抚州市人大主席团、市人大常委会、市政府、市人大各专门委员会,以及十名以上代表联名可以向市人大提出法规案。主任会议、市政府、市人大各专门委员会,以及市人大常委会组成人员五人以上联名,可以向市人大常委会提出法规案。

法规草案一般是谁提案谁组织起草。设区市法规,主要是行政管理类立法,一般是由市政府提案,由市政府组织起草。专业性较强的,可吸收专家或者委托第三方起草。综合性、全局性、基础性的重要法规草案,也可由市人大有关专工委组织起草。

江西网络广播电视台:《立法条例》中所说的“市人大常委会法制工作机构”,与“市人大法制委员会”有啥区别?

饶举元:市人大常委会法制工作机构,是指市人大常委会法制工作委员会,是市人大常委会专门从事立法工作的机构。市人大法制委员会,是市人大的专门委员会,负责本市法规案的统一审议,其成员全部是市人大代表。统一审议法规案时,市人大法制委同市人大常委会法工委团结协作、密切配合、共同工作,法制委以“动口为主”,法工委是以“动手为主”,具体修改的文字表述由法工委研究落实。

江西网络广播电视台:抚州市地方立法中,如何体现党的领导?

饶举元:市人大及其常委会在立法工作中,始终坚持党的领导,在事关政治方向、政治原则的重大问题上,及时向市委请示报告。具体体现在两个环节:一是编制立法计划确定立法项目时,逐一向市委领导发函征求立法建议,紧扣市委改革决策部署依法编制计划,经主任会议通过后,报市委批准。二是法规草案审议时,对重大问题,或者社会高度关注、各方意见分歧较大的问题,向市委报告,由市委决策。

江西网络广播电视台:抚州市人大及其常委会如何发挥对地方立法的主导作用?

饶举元:市人大及其常委会主导地方立法,主要体现在五个方面:一是统筹安排立法项目,提高本市立法实效。二是主导审议时间,把握立法进度。三是主导法规案的材料要求,规范法规案的起草工作。四是提前介入法规草案起草工作,必要时予以相应指导,防止立法思路走偏。五是审议阶段广泛听取意见,充分发挥人大代表和专家的作用,集中民意民智,杜绝防范“部门利益法制化”。

江西网络广播电视台:抚州市地方立法将如何接地气?

饶举元:主要从六个方面拓宽公众参与立法的渠道,确保立法接地气:一是编制立法计划时广泛征集意见。二是起草法规草案时广泛听取意见,重大复杂事项召开座谈会、论证会或者听证会,并在草案说明中介绍意见采纳情况。三是市人大常委会审议时,可组织专家进行条款解读。四是涉及老年人、妇女、未成年人和残疾人等群体权益重大问题的,听取有关群体和组织意见。五是法规草案公开征求意见的时间,一般不少于三十天。六是第二次审议法规案与第一次审议之间,一般间隔一次常委会会议,确保广纳民意、集中民智。

江西网络广播电视台:抚州市今年还有哪些立法项目?

饶举元:市人大常委会五年立法规划和2017年立法计划已经编制完成并公布。今年有三件审议类项目,分别是《抚州市文明行为促进条例》《抚州市住宅小区物业服务管理条例》和《抚州市城市道路车辆通告若干规定》。市政府及相关主管部门正积极稳妥地开展法规草案起草工作,市人大常委会法工委和相关专工委也已主动提前介入。

江西网络广播电视台:抚州市政府和政府法制机构在该市地方立法中扮演什么角色,发挥什么作用?

陈振华:2016年2月,《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》指出,确立党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的科学立法工作格局。我市地方立法包括制定地方性法规

和政府规章两块;其中,地方性法规由市人大及其常委会制定,政府规章由市政府制定。从有立法经验的地方看,绝大多数的地方性法规草案是由市政府组织起草,并以市政府议案提请市人大或其常委会审议的。所以,在我市地方立法工作中,市政府承担着起草地方性法规草案、提出地方性法规议案、制定政府规章、实施法规规章等任务。

根据中共中央、国务院《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》的有关规定,政府法制机构在政府立法中应当发挥主导和协调作用。具体而言,政府法制机构一是负责编制市政府年度立法计划草案,经市政府批准后组织实施;二是督促指导起草单位及时起草地方性法规草案或者规章送审稿,起草或者组织起草重要行政管理和综合性较强的法规规章草案;三是负责地方性法规草案或者规章送审稿的审查、协调和修改;四是承办规章的报备、解释工作;五是负责市政府立法后评估和规章清理工作。

江西网络广播电视台:抚州市政府立法的流程有哪些?主要环节是什么?

陈振华:去年年初,市政府就启动了地方立法工作,开展了立法项目征集工作。去年8月份,市政府出台了第一部政府规章,即《抚州市人民政府拟订地方性法规草案和制定规章程序规定》,为市政府的立法行为“立规矩”。根据这个《程序规定》,市政府拟订地方性法规草案的程序包括立项、起草、审查、决定、提请审议;制定规章的程序包括立项、起草、审查、决定、公布、备案、解释。

每年的7月至8月,市政府法制办将向社会各界征集下一年度的立法建议项目,形成年度立法计划草案报经市政府研究决定。凡被列入立法计划的项目,我们都将以“五个一”的形式组织起草工作,即每一个立法项目明确一名责任领导,确定一个牵头起草单位,制定一个起草工作方案,成立一个起草专班,进行一系列调研论证,有序开展起草工作。地方性法规和政府规章草案经市政府法制办审查修改后,提请市政府常务会议讨论或审议。地方性法规草案经过市政府常务会讨论通过后,以市政府议案的形式提请市人大或其常委会审议。政府规章草案经过市政府常务会议审议通过后,由市长签署市政府令予以公布。

今年,市政府立法除了饶举元主任前面介绍的3部地方性法规草案,还有1部政府规章,也就是《抚州市住宅专项维修资金管理办法》。目前,4个立法项目都已完成前期的调研工作,进入条文撰写阶段;按照立法工作计划,最早的应当于4月底前送市政府法制办审查。

江西网络广播电视台:不管是《立法法》还是《抚州市立法条例》,都提到要科学立法、民主立法;那么,抚州市政府方面如何做到这点?如何来提高市政府立法质量?

陈振华:政府立法工作,要在党委领导、人大主导下,在三个方面下足功夫。一是充分调研。要尽可能把现实的情况、

历史的情况和外地的情况搞清楚,把存在的问题和产生问题的原因搞清楚,把设计的法律制度可能涉及的各方面利益需求和可能产生的利弊搞清楚,既要了解“病态”,更要知道“病因”,务求“对症下药”。二是开门立法。对政府立法涉及重大民生的项目或涉及社会公众切身利益的项目,要采取问卷调查、实地走访、座谈会、听证会、论证会等多种形式,听取社会公众特别是利害关系人的意见,克服立法片面性,充分反映人民意愿。此外,还要建立公众意见采纳反馈机制,让人们知道哪些意见被采纳了,哪些意见没被采纳、为什么不能采纳,避免“你说你的,我改我的”,调动人们参与的积极性。三是科学立法。我们通过建立并落实市政府委托第三方起草工作制度和立法专家咨询论证制度,克服政府立法过程中的部门利益和地方保护倾向,努力将立法从良好愿望的表达提升为有效解决问题的科学制度设计。

所以,近期我们将出台《抚州市政府立法项目草案委托第三方起草工作规则》、《抚州市政府立法项目草案公开征求意见及公众意见采纳反馈工作规则》、《抚州市政府立法专家咨询委员会工作规则》三个立法工作规则。